FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO

Roteiro de aula: Prof. Boaz Rios

            A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o):"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos aos princípios da unidade, universalidade e anualidade".

Princípio da Unidade

Cada entidade de direito público deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.

Princípio da Universalidade

A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.

Princípio da Anualidade

Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.

 Planejamento Financeiro do Estado:

•  Plano de Governo – Propostas formuladas em campanha, constando ações a serem implementadas. Os planos de governo podem ser construídos pelo próprio candidato, por assessores, pelo partido político ou coligação de partidos, ou de maneira participativa com a colaboração do eleitorado através de consultas ou representantes. A lei 12.034/2009, que alterou a Lei 9.504/97, exige a apresentação do Plano de Governo para registro das candidaturas, porém, não aplica nenhuma sanção para o seu não cumprimento.
• Plano Plurianual (PPA) – Planejamento de programas, projetos e ações a serem implementadas pelo governo no prazo de 4 anos.                                                           Lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação, instituída pela Constituição Federal de 1988, como instrumento normatizador do planejamento de médio prazo e de definição das macro-orientações do Governo Federal para a ação nacional em cada período de quatro anos, sendo estas determinantes (mandatórias) para o setor público e indicativas para o setor privado (art. 174 da Constituição). A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (art. 165, § 1º, CF).
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – Documento norteador para a elaboração do orçamento anual. A LDO como instrumento de planejamento, tem como funções básicas (CF, 165): Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública federal para o exercício financeiro seguinte;  orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual - LOA;   alteração da legislação tributária; e,   estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.O encaminhamento, para discussão e aprovação do Congresso Nacional do projeto de lei de diretrizes orçamentárias - PLDO, pelo Presidente da República, dever ser feito até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15/04) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro período legislativo (17/07). A sessão legislativa não poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, conforme preceitua o art. 57, § 2º, da Constituição Federal.
• Lei do Orçamento Anual (LOA) – Programação anual pela qual a receita é prevista e a despesa é fixada. A LOA deriva de projeto (PLOA) formalmente remetido à deliberação do Legislativo pelo chefe do Poder Executivo, apreciado pelo Parlamento segundo a sistemática definida pela Constituição Federal, possuindo a estrutura e nível de detalhamento definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício.

A Lei Orçamentária Anual - LOA discriminará os recursos orçamentários e financeiros para o alcance das metas e prioridades estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e compreenderá:

a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88);

b) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, § 5º, inciso II, da CF/88); e

c)     o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso III, da CF/88)

Processo de discussão com o Legislativo: 

PPA, LDO, LOA, Emendas e alterações.

As alterações ocorrem por iniciativa do Executivo que, por EXCESSO de arrecadação ou necessidade de remanejamentos de rubricas, solicita que o Legislativo promova as referidas alterações orçamentárias.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – É um instrumento de planejamento governamental e de orientação dos investimentos que comporão os orçamentos anuais. Através da participação direta da população, contribui na definição das prioridades das políticas públicas, auxilia na gestão dos programas e no controle dos gastos. Utiliza-se da estratégia de realizar consultas deliberativas por bairros e regiões e uma conferência final com a participação dos delegados tirados nas reuniões setoriais.

Ø  RECEITAS – Ingresso definitivo de recursos ao patrimônio público, sem qualquer compromisso ou obrigatoriedade, aumentando as disponibilidades do tesouro. Subdivide-se em originárias ( provenientes dos bens e empresas comerciais ou industriais do Estado), e derivadas ( obtidas por meio do poder de coerção do Estado, que são os TRIBUTOS – Impostos, taxas, contribuições de melhoria, Empréstimos compulsórios e Contribuições ). As receitas são previstas no orçamento público.

Ø  DESPESAS – Gasto ou dispêndio do Estado para a execução dos serviços públicos.  No orçamento, as despesas são fixadas, pois não podem ser realizadas sem a devida autorização legal. Principais Grupos de Despesa:

§ Pessoal – Engloba Pessoal efetivo, temporário e comissionados, além dos aposentados, benefícios, previdência, vantagens fixas e variáveis, dentre outras;

§  Custeio – Materiais de consumo, despesa com transporte, prestação de serviços de pessoas físicas e jurídicas, dentre outras.

§ Capital – Investimentos, Materiais permanentes, Equipamentos, Obras e construções, dentre outras.

FASES DE REALIZAÇÃO DA DESPESA

Executar o Orçamento significa realizar as despesas públicas nele previstas, uma vez que, para a utilização de recursos públicos, a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Congresso Nacional e que sejam observados os três estágios da execução das despesas previstos na Lei nº 4320/64 : empenho, liquidação e pagamento. 

EMPENHO: O empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento de condição. Nenhuma despesa deve ser feita sem que se realize o empenho prévio.
Principais campos do Empenho:

1. Identificação do órgão
2. Identificação do Credor
3. Dotação Orçamentária: Poder, Órgão/Secretaria, Projeto/atividade, Elemento de despesa.
4. Tipo de licitação
5. Descrição do material/serviço
6. Valor
7. Assinatura

Tipos de Empenho:
Ordinário (normal) - Materiais ou serviços entregues de uma única vez, podendo gerar pagamento único;
Global - Materiais ou serviços entregues parceladamente, podendo gerar pagamentos, também, parcelados. Exemplo: Obras contratadas e pagas mediante medição;
Por Estimativa - A administração pública desconhece o valor total dos materiais ou serviços, por isso, emite um empenho com um valor estimado. Exemplo: pagamento de fornecimento de água ou energia elétrica.


LIQUIDAÇÃO: consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja,  é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação. Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor deverá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.


PAGAMENTO: O pagamento consiste na entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, mediante registro em sistema informatizado do documento Ordem Bancária – OB, que deve ter como favorecido o credor do empenho. Este pagamento normalmente é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido uma vez que a OB especifica o domicílio bancário do credor.

Controle na Administração Pública:

·         Controle Interno – Realizado pelos órgãos internos de auditoria de cada ente (municipal, Estadual ou federal) ou instituições, Exemplo: CGU – Controladoria Geral da União; AGE – Auditoria Geral do Estado; Finalidades - Exemplo: A CGU atua no âmbito do poder executivo nos assuntos "atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão, no âmbito da Administração Pública Federal".

·         Controle Externo – Realizado pelos Tribunais de Contas (União, Estados e, excepcionalmente, municípios), assessorando ao Poder legislativo, responsável pelo julgamento das contas. Os Tribunais de Contas podem opinar por: Aprovação das contas; aprovação com ressalvas (podendo gerar devolução e multa); Rejeição das contas (enseja o encaminhamento das apurações ao Ministério Público para investigação e possível proposta de Ação civil pública contra o gestor infrator).
O Ministério Público, como fiscal da lei, acompanha a aplicação dos recursos públicos, por informação dos Tribunais de Contas, por denúncia ou de ofício, por conta própria), sempre quando entender que o gestor público possa estar infringindo alguma lei.

·         Controle Popular – Realizado pelos órgãos representativos com participação popular, a exemplo dos conselhos municipais, Conselhos escolares, etc.

Fontes:
http://www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/portarias/portaria_cgu_570_2007.pdf
Matias-Pereira, JOSE. Curso de administração pública. São Paulo: Atlas, 2008. Cap. 24 e 25.